abril 20, 2021

El #Pacífico y los macro #AcuerdosComerciales (Parte 1 de 3)

El #Pacífico y los macro #AcuerdosComerciales (Parte 1 de 3)

 

Juan José Ramírez Bonilla*

La firma del Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP)[1], propuesto por los gobiernos participantes en la Association of South East Asian Nations (ASEAN) e impulsado por el gobierno de la República Popular China (en adelante, China), ha despertado un gran interés entre los comunicadores, los funcionarios y los académicos mexicanos.

 

Las justificaciones comunes de ese interés son la importancia cuantitativa del RCEP en el contexto de la economía mundial y el papel del gobierno chino en las negociaciones del acuerdo; en efecto, el RCEP es considerado “la mayor asociación comercial del mundo”, en la medida en que “representa una gran victoria para China, el principal promotor del proyecto…, y abarcará a 2 mil 100 millones de consumidores y 30 por ciento del PIB mundial” (Ruiz, 2020).

 

Ahora bien, si tenemos en cuenta el tamaño de la población del conjunto de países cuyos gobiernos firmaron el RCEP, sin duda, el acuerdo integrará, en un lapso que va de 20 a 35 años, el mercado más grande del mundo; en 2018, los países del RCEP representaban 30.11% de la población mundial (ver cuadro 1) y, si el gobierno indio se hubiera sumado a la iniciativa, la proporción habría aumentado hasta 47.45%. Desde la perspectiva económica, no obstante, la importancia del RCEP necesita ser matizada; un primer matiz deriva de la manera en que tomamos en consideración las informaciones sobre el producto interno bruto (PIB) y sobre el comercio total (CT, o la suma de los valores de las exportaciones y de las importaciones) correspondientes a 2018, para los grandes proyectos regionales en curso, tanto en el Pacífico, como en Europa:

  • En el Pacífico, el RCEP supera de manera diferenciada acuerdos como el United States-Canada-Mexico Agreement (USCMA) y el Comprehensive and Progressive Trans Pacific Partnership Agreement (CPTPP). Desde el punto de vista de la producción, la supremacía del RCEP es prácticamente marginal sobre el USCMA y muy amplia sobre el CPTPP; en efecto, las proporciones correspondientes de cada uno de esos acuerdos comerciales con respecto al valor del PIB total mundial, fueron respectivamente 29.91%, 27.61% y 12.79%. En contraste, la superioridad comercial del RCEP es incontestable, pues, en 2018, aportaba el 29.37% del CT mundial, mientras las participaciones del USCMA y del CPTPP eran 16.13% y 14.48%.
  • En relación con Europa, la situación era muy diferente; la Unión Europea (UE) aportaba el 30.60% del PIB total mundial y el 29.37% del CT mundial. En 2018, existía una situación de igualdad productiva y comercial, entre el RCEP y la UE; cierto, las expresiones políticas de la competencia comercial entre chinos y europeos son mucho menos crispadas que entre chinos y estadounidenses; además, las relaciones sino-europeas suelen quedar fuera del radar de los observadores mexicanos.

 

Proyecto de integración trans-regional de la administración Trump

Hasta aquí, nos hemos apegado al canon de análisis prevaleciente en México y, según el cual, los procesos extra-regionales eran vistos a través del NAFTA y, ahora, lo son en la perspectiva del USCMA. Sin embargo, para tener una idea completa de las condiciones de la competencia entre los grandes proyectos regionales, necesitaríamos ubicarnos en la perspectiva de las potencias involucradas; en ese sentido, nuestro trabajo tiene como idea central el proyecto de integración trans-regional de la administración Trump; éste incluye el USCMA y los acuerdos comerciales bilaterales con Japón y Corea (en Asia del Pacífico), así como con la Unión Europea y el Reino Unido (en Europa).

 

Cierto, la victoria electoral de Joe Biden proyecta una sombra de incertidumbre sobre la manera en que habrá de administrar los acuerdos comerciales bilaterales heredados, así como sobre la actitud ante las negociaciones comerciales con la Unión Europea y con el Reino Unido.

 

En todo caso, para nuestros fines, interesa particularmente la competencia entre los tres grandes proyectos macro-regionales de integración económica en curso, en la región del Pacífico: RCEP, CPTPP y el proyecto trans-regional de la administración Trump (en el estado de operación que se encuentra hasta el momento). Para dar cuenta de las condiciones en que los promotores de esa iniciativa enfrentan la competencia de sus rivales, hemos dividido nuestro texto en dos partes: en la primera, analizamos las características generales de las tres propuestas macro-regionales, destacando sus orígenes y objetivos iniciales, así como las ventajas económicas y políticas que ofrecen a sus participantes.

 

En la segunda parte, estudiamos el contenido de los tres acuerdos macro-regionales: en el ámbito general, destacamos las áreas cubiertas por los textos de cada acuerdo, para insistir en que el RCEP es el menos sofisticado de los tres y que el USCMA incorpora un mayor número de temas nuevos, tornándolo en el acuerdo comercial más complejo. En el tema de la liberalización comercial, contrastamos los resultados de las negociaciones y mostramos las diferencias en materia de política económica internacional, en función no sólo de cada tipo de acuerdo, sino también de cada contraparte participante en un acuerdo específico.

 

Así, recurriendo al ejemplo del gobierno de Japón, mostramos que, en el Japan-United States Trade Agreement (JUSTA), asume virtualmente una actitud irrestricta de libre comercio; mientras que, en el CPTPP, todavía mantiene algunos mecanismos de protección, sobre todo en el sector de bienes de origen agropecuario; esos mecanismos proteccionistas tienen una mayor presencia en el RCEP y son más restrictivos en el caso de China que en el de los gobiernos de la Association of Southeast Asian Nations (ASEAN).

 

Finalmente, destacamos las principales ventajas comparativas de los tres proyectos, para destacar el contraste entre la gran ventaja productiva del RCEP (basada en una formación bruta de capital masiva y en una participación abrumadora en el comercio total mundial) y la ventaja del proyecto trans-regional de la administración basada en el consumo de los hogares y del gobierno, tanto en Estados Unidos, como en América del Norte.

 

 ASPECTOS GENERALES DE LAS TRES INICIATIVAS MACRO-REGIONALES

Las dos primeras décadas del siglo XXI han estado marcadas, primero, por la formulación de proyectos de carácter regional; la malograda Americas´ Free Trade Area (AFTA) provocó reacciones en cadena que llevaron a los gobiernos chino, japonés, coreano, indio, australiano y neozelandés a firmar sendos acuerdos con los diez participantes en la ASEAN; de allí resultaron las diversas iniciativas de la EAC, de la CEPEA y finalmente del RCEP. Mientras tanto, los gobiernos participantes en APEC transitaron progresivamente del “regionalismo abierto” al proyecto de una Asia-Pacific Free Trade Area (APFTA; APEC, 2008) que debería incluir las 21 economías de los países participantes en el foro. Finalmente, la decisión de la administración Bush de incorporarse al Trans Pacific Strategic Economic Partnership Agreement (TPSEP) creó las condiciones para las negociaciones del TPP; la decisión de la administración Trump (2016) de retirarse de este último acuerdo permitió su renegociación y su transformación en el CPTPP, además desbrozó el camino para la puesta en práctica del proyecto trans-regional estadounidense.

 

El CPTPP

Mucha tinta ha corrido para explicar la decisión de la administración Trump de retirarse del Trans Pacific Partnership Agreement (TPP o TPP-12), firmado por la administración Obama y once gobiernos de ambas riberas del Pacífico, el 4 de febrero de 2016[2]. Por nuestra parte, deseamos destacar los siguientes aspectos del TPP:

 

Primero, desde la campaña electoral de 2016, Donald Trump anunció retirarse de todos los acuerdos comerciales multilaterales, para reemplazarlos por acuerdos bilaterales con los principales socios comerciales de Estados Unidos; poco después de entrar en funciones, en enero de 2017, puso en práctica su intención, quedando los once gobiernos restantes sin saber qué hacer con el resultado de la negociación.

 

Después de algunas semanas de incertidumbre, el gobierno japonés asumió la dirección de la renegociación del TPP entre los once gobiernos restantes, logrando su aprobación después de suspender algunos de los temas considerados prioritarios para el gobierno estadounidense, pero problemáticos para algunos de los gobiernos negociadores[3].

 

Para múltiples observadores, estas disposiciones afectaban principalmente a los países en desarrollo participantes en el acuerdo, pero también apuntaban directamente contra una economía china insuficientemente madura para ajustarse a esos estándares en caso de que sus autoridades deseasen sumarse al TPP.

 

En todo caso, junto con la eliminación de esas estipulaciones problemáticas, el gobierno japonés debió ceder en la apertura de su sector agropecuario. En efecto, desde febrero de 2013, los negociadores estadounidenses fueron muy claros al señalar que, en el caso de Japón, “no vamos a empezar el proceso [de negociación] diciendo: ‘Oh, claro, podrán mantener protegidos algunos sectores o áreas”, indicando con ello que debían negociar todos los sectores, incluidos los más delicados como el arroz (Palmer, 2013). En gran medida, gracias a la presión ejercida por la administración Obama, el gobierno nipón estuvo en medida de mantener las concesiones comerciales a partir de su sector agropecuario, para allanar las negociaciones de la revisión del texto del TPP y de su firma como CPTPP.

 

El proyecto transregional de la administración Trump

Durante la campaña electoral de 2016, el candidato republicano Donald Trump denunció el North America Free Trade Agreement (NAFTA) y el Korea-United States Free Trade Agreement (KORUSFTA) como los peores acuerdos comerciales negociados por sus antecesores y prometió que, si los socios no aceptaban renegociarlos en términos bilaterales, retiraría el gobierno estadounidense de ellos; así mismo, prometió que negociaría acuerdos bilaterales con los gobiernos de aquellos países responsables del déficit comercial estadounidense y citaba Japón y Corea, en Asia, México y Canadá, en América del Norte, la Unión Europea y Reino Unido, en Europa (Trump, 2016).

 

Como hemos señalado, para los consejeros comerciales de la administración Trump, el proyecto transregional de integración económica tenía como finalidad establecer condiciones internacionales análogas a las que permitieron el ascenso de China: ésta, durante los primeros quince años del siglo XXI, había logrado convertirse en el primero o en el segundo socio comercial de los países del Pacífico asiático y construir un complejo regional productivo organizado de manera radial y centrado en la economía China; la respuesta estadounidense fue un proyecto transregional, también organizado radialmente y centrado sobre la economía estadounidense (Ramírez Bonilla, 2020) . En términos formales, todo apuntaba hacia una reacción estadounidense ante la proyección regional y global de la economía china; sin embargo, en términos de contenido, la iniciativa de la administración Trump fue innovadora en, cuando menos, cuatro sentidos:

  • Dejaba de lado las ventajas competitivas tradicionales (productividad, bajos costos y alta calidad de los bienes producidos en Estados Unidos), para privilegiar el acceso al mercado estadounidense; es decir, dejaba de lado las ventajas competitivas basadas en la producción, para utilizar otra, fundada en el consumo efectivo de la sociedad estadounidense; en la tercera parte de este trabajo, veremos con más detalle esta ventaja competitiva.
  • Fue abandonada la teórica reciprocidad estructural de las concesiones comerciales que se otorgan dos o más participantes en los llamados acuerdos de libre comercio, regulados por las estipulaciones del GATT; en su lugar, los negociadores estadounidenses obligaron a sus contrapartes a satisfacer los intereses comerciales estadounidenses como costo del acceso al mercado de Estados Unidos. En otro lugar, hemos denominado “proteccionismo consensuado” al proteccionismo característico de los “acuerdos de libre comercio” y “proteccionismo coercitivo” al proteccionismo practicado por la administración Trump (Ramírez Bonilla, 2020b).
  • Fueron definidas dos formas diferenciadas de acceder al mercado estadounidense:
  • La primera es directa: las empresas ubicadas en Corea, Japón, México y Canadá exportan directamente a Estados Unidos; los acuerdos bilaterales definen tanto las condiciones particulares del acceso de los bienes y servicios al mercado estadounidense, como las amplias concesiones realizadas por cada uno de esos gobiernos a su contraparte estadounidense.
  • La segunda es indirecta: las empresas coreanas y japonesas (o de cualquier otro origen nacional) producen en México y en Canadá para exportar al mercado estadounidense; los costos de acceso quedan sujetos a las regulaciones del USCMA.
  • Fue privilegiada la relación con países considerados avanzados, desarrollados o industrializados, de acuerdo con la jerga utilizada; la única excepción es México, debido a su función como base productiva integrada estrechamente a la economía estadounidense.

 

El RCEP

Es la cristalización de los sucesivos proyectos de la East Asian Community (EAC) propuesto por los gobiernos de la ASEAN como respuesta regional a NAFTA y a la UE, del Comprehensive Economic Partnership for East Asia (CEPEA) respaldado por el gobierno japonés como reacción a los problemas generados por la crisis asiática de 1997 y de la iniciativa ASEAN+3+3 también impulsada por la ASEAN para establecer contra-equilibrios entre las potencias regionales.

 

Estos tres proyectos tenían como rasgo común la aspiración de los gobiernos de la ASEAN a formalizar de jure el proceso de integración económica regional. En el caso de la EAC, se trata de una iniciativa que buscaba abrir un espacio de negociación para el conjunto de gobiernos del sudeste asiático que, por separado, carecían de peso específico en la escena internacional.

 

La CEPEA, por el contrario, era la propuesta de un gobierno japonés que, durante el último tercio del siglo XX, había logrado desplazar a Estados Unidos como principal socio comercial de los países de Asia del este y del sureste. ASEAN+3+3 era una forma de contrarrestar la influencia japonesa y china, mediante la inclusión de Corea, el tándem Australia-Nueva Zelanda e India en un esquema de integración regional progresiva.

 

El RCEP, también impulsado en el origen por la ASEAN, terminó convirtiéndose en el proyecto de integración regional del gobierno chino; desde el inicio, el principal atractivo para los gobiernos participantes era la flexibilidad de la propuesta, pues permitía a cada gobierno adaptarse al proceso de apertura comercial, de acuerdo con sus circunstancias particulares[4]. El RCEP sanciona de jure el proceso de integración económica de facto que ha permitido a China desplazar a Japón como principal socio comercial de los países de la región; gracias a ese proceso, la economía china se ha convertido en el epicentro de un complejo productivo regional y este complejo, en gran medida, es un factor explicativo de la proyección internacional de la economía china.

 

Además, podemos considerar que, para los gobiernos participantes, el proyecto RCEP es un instrumento idóneo para contener a China, en la acepción del término de Richard M. Nixon (1965). En sentido negativo, la actitud del gobierno indio confirma este juicio: mientras los gobiernos de ASEAN, de Japón, Corea, Australia y Nueva Zelanda buscaban crear un marco legal para establecer mecanismos de equilibrio con el gobierno chino, el de India consideró mayores los perjuicios que los beneficios de sumarse al acuerdo.

* Centro de Estudios de Asia y África, El Colegio de México, A.C.

 

[1] Los 15 jefes de Estado y de Gobierno participantes en el RCEP firmaron el acuerdo el 15 de noviembre de 2020, durante la reunión virtual del 4th RCEP Summit (ASEAN, 2020).
[2] En la práctica, la administración Obama heredó de la segunda administración George W. Bush la iniciativa de incorporar el gobierno estadounidense al Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement (TPSEP o TPP-4), en operación desde 2005, entre los gobiernos de Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur. En febrero de 2008, la administración Bush hizo pública su solicitud de incorporarse al TPP-4; las reacciones de otros gobiernos se sucedieron: en noviembre de ese mismo año, cuando ya era conocido el cambio de partido político en el gobierno estadounidense, los gobiernos australiano, peruano y vietnamita también hicieron pública su declaración de intención de incorporase a la iniciativa transpacífica original. Así, en 2009, la administración Obama estuvo en condiciones de transformar la solicitud para incorporarse a un acuerdo preexistente en la negociación de un nuevo acuerdo comercial trans-regional. En octubre de 2010, el gobierno malasio se incorporó a las negociaciones, seguido del japonés, en noviembre de 2011; finalmente, canadienses y mexicanos hubieron de apresurar el paso para no quedar fuera de la iniciativa impulsada por su principal socio en NAFTA y, en junio de 2012, terminaron inocorporandose a la negociación del TPP-12 (Wikipedia, s.f.).
[3] Una lista detallada de las suspesiones es presentada por el gobierno australiano en Department of Foreign Affairs and Trade, 2019.
[4] El modelo básico de la negociación fue el ASEAN-China Free Trade Agreement (ASEAN-Ch FTA), según el cual cada gobierno podía decidir: a). cuáles sectores productivos serían mantenidos al margen de la liberalización comercial por ser considerados sensibles; b). cuáles sectores serían sometidos a una liberalización rápida y cuáles a una relativamente lenta; c). los calendarios de la liberalización comercial serían diferenciados para ASEAN-6 (es decir, Brunei, Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia) y para ASEAN-4 (o sea, Camboya, Laos, Myanmar y Vietnam); d). La liberalización comercial iniciaría de manera inmediata con los productos agropecuarios, en el marco del Early Harvest Program, basado en las complementariedades existentes entre una economía china demandante de bienes agropecuarios y unas economías del sureste asiático productoras de ese tipo de productos (ASEAN, s.f.).

Foto: Especial

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